20 jaar Wet houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Dames en heren,

De geschiedenis van een instelling schrijft zich niet in een mensenleven. De VSSE is hiervan een mooi voorbeeld. De VSSE is immers al zo oud als de Belgische staat zelf, maar merkwaardig genoeg heeft onze dienst vele decennia lang zonder een samenhangend wetgevend kader moeten functioneren. Hierin is pas verandering gekomen met de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdienst of WIV, waarvan we dit jaar het twintigjarige bestaan vieren. Ik wil van deze gelegenheid gebruik maken om even terug te blikken op deze voorbije twee decennia, en op de betekenis die de WIV heeft gehad voor het inlichtingenlandschap in het algemeen en voor de VSSE in het bijzonder.

Wees gerust, het is niet mijn bedoeling om hier de rijke geschiedenis van de VSSE volledig uit te doeken te doen. Ik wil vooral van de gelegenheid gebruik maken om, samen met u, vooruit te kijken naar de toekomst.

Sta me toe om te beginnen met een kleine anekdote, die een mooie illustratie biedt van de impact van de WIV op de VSSE.

Enkele jaren geleden kwam er een delegatie van een buitenlandse partnerdienst op bezoek bij de VSSE. We werkten met deze dienst samen om een specifieke terreurdreiging af te wenden. Onze partnerdienst had een aantal operationele voorstellen die wij echter, op grond van onze eigen wettelijke beperkingen, moesten afwijzen, wat aan de overkant van de tafel tot een zekere irritatie leidde. Toen we zelf aan onze partners de vraag stelden of zij dan nooit geconfronteerd werden met dergelijke wettelijke beperkingen, luidde het verbaasde antwoord: “Welke beperkingen?”.

In België heerst nog vaak het idee dat inlichtingendiensten niet gebonden zijn aan wetgeving of reglementering en eigenlijk gewoon doen waar ze zin in hebben. In sommige landen lijkt dit inderdaad het geval – zoals mijn anekdote van daarnet illustreerde. Ik heb het dan voor alle duidelijkheid niet over sinistere dictatoriale regimes, waar schimmige inlichtingendiensten duistere machinaties beramen en voor geen enkel middel terugdeinzen om tegenstrevers te intimideren of elimineren. Er zijn ook behoorlijk wat democratische landen waar de inlichtingendiensten zeer verregaande bevoegdheden hebben, in die mate zelfs dat men van een soort juridische vrijbrief kan spreken. Maar is dit een wenselijke situatie?

Van een administrateur-generaal van de VSSE zou men geneigd zijn te denken dat hij hierop “ja” zou antwoorden. En toegegeven, vanuit puur operationeel en praktisch oogpunt kan een wetgevend kader inderdaad soms beperkend werken, of als dusdanig ervaren worden.

De realiteit is echter complexer. Ten eerste is er een ethische en juridische afweging. De basisopdracht van de VSSE is het mee bijdragen aan de “veiligheid van de staat”, met andere woorden: waken over de democratische orde en de rechtstaat. Dat betekent dat logischerwijs de VSSE, meer nog dan andere overheidsdiensten, binnen een welomlijnd juridisch kader moet functioneren. Quis custodiet ipsos custodes – wie bewaakt de bewakers? Nochtans is dit voor de VSSE voor het grootste deel van haar geschiedenis niet het geval geweest. De wet van 1998 kwam dus niets te vroeg, om het met een understatement te zeggen.

Dit brengt me bij een tweede, meer praktische afweging. Inderdaad, we dromen allemaal wel eens van een professioneel leven zonder regels en regeltjes, een leven waarin geen “wetten en praktische bezwaren” staan tussen “droom en daad”, zoals in het beroemde gedicht van Elsschot. Maar is dat soort van “negatieve vrijheid” uiteindelijk wel een goede zaak? Niet voor de rechtstaat, in elk geval, maar ook niet voor de dienst zelf. Iedereen die kinderen probeert op te voeden, weet dat ze structuur nodig hebben, duidelijke afspraken van wat mag en wat niet. Voor instellingen en organisaties geldt net hetzelfde. Het wetgevende kader waarover de VSSE sinds 1998 beschikt, is mijn ogen dan ook geen keurslijf, maar een houvast. De wet heeft onze dienst in staat gesteld om zich beter te structureren, om een duidelijker beeld te krijgen van wat van ons al dan niet verwacht wordt, en om klaarheid te scheppen in de verschillende verantwoordelijkheden.

+

Bij gebrek aan dergelijk kader waren het gedurende vele jaren de historische en politieke omstandigheden die dicteerden wat de “veiligheid van de staat” juist inhield, waardoor er grote variaties waren in het takenpakket van onze dienst. Ik geef hiervan enkele voorbeelden. In de eerste decennia van het bestaan van de VSSE was de opvolging van het orangisme een hoofdprioriteit – moeilijk in te beelden in een tijd waarin de Benelux als een model van politieke integratie wordt beschouwd voor de hele EU. De ontstaansgeschiedenis van België indachtig – een land dat zijn ontstaan te danken heeft aan de opvoering van een opera, om het met een boutade te zeggen – kreeg de Veiligheid van de Staat in haar beginjaren ook de opdracht theaters te controleren, toen nog beschouwd als broeinesten van subversie.

Maar alles komt terug... de VSSE had in haar beginjaren ook de opdracht om toezicht uit te oefenen op de gevangenissen, een taak die later, met de creatie van een volwaardige penitentiaire administratie, naar andere diensten binnen Justitie overgedragen werd. Maar nu het besef gegroeid is welke cruciale rol gevangenissen kunnen spelen in radicaliseringsprocessen, beschikt de VSSE sinds 2015 weer over een eigen operationele en analytische inlichtingencel Gevangenissen, die radicalisering binnen onze gevangenissen in kaart moet brengen.

Het feit dat de VSSE meer dan honderdvijftig jaar zonder duidelijk kader heeft moeten werken, kan verbazingwekkend lijken, maar eigenlijk mogen we van geluk spreken dat de wetgever zich in de jaren negentig nog de moeite getroostte om een wetgevend kader voor de inlichtingendiensten uit te werken. Dit was, in de context van die periode, immers allesbehalve een evident. In het ietwat naïef-euforische politieke klimaat van onmiddellijk na de Koude Oorlog werden immers grote vraagtekens geplaatst bij de zin van het in stand houden van inlichtingendiensten. Ze werden vooral beschouwd als de relicten van een tijdperk dat voorgoed voorbij leek, en zelfs al zouden ze nog een bestaansreden hebben, dan moesten ze in de eerste plaats toch vooral gecontroleerd en in toom gehouden worden. Het is veelzeggend dat er eerst een wetgevend kader voor de controle op de inlichtingendiensten kwam, en pas verschillende jaren later een wetgeving voor de structuur en opdrachten van de inlichtingendiensten zelf.

Wie de wettelijke opdrachten van de VSSE er op naleest in de WIV, zal het opvallen dat deze erg ruim omschreven zijn en in feite alle fenomenen bevatten die “het voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde”, zoals het zo plechtig geformuleerd wordt, zouden kunnen bedreigen. Op die manier beschikt onze dienst ook over de wettelijke basis om zijn eigen opdracht flexibel te kunnen invullen. Deze flexibiliteit is een noodzaak. De grote uitdaging én troef van een inlichtingendienst is net de combinatie van korte en lange termijn. Enerzijds moeten we snel op de bal kunnen spelen, zoals bij de opvolging van terrorismedossiers of voor het neutraliseren van zeer concrete dreigingen op korte termijn. Anderzijds moeten we ook oog hebben voor de lange(re) termijn, voor bedreigingen die uitgaan van tegenstanders die een langetermijnvisie hebben, wat vooral bij contraspionage en contra-inmenging tot uiting komt. Wie een blik zou werpen op de dossiers die we twintig jaar geleden opvolgden en nu, zou getroffen zijn door de mengeling van “klassiekers” – zoals Russische contraspionage – en volslagen nieuwe fenomenen.

De afbakening van de bevoegdheden van de VSSE was een eerste verdienste van de WIV. Nieuw was ook dat er nu ook voor het eerst aandacht geschonken werd aan de methodes voor het inzamelen van inlichtingen. Ook na de totstandkoming van de WIV heeft de VSSE nog lange tijd te kampen gehad met een te beperkte waaier aan mogelijke methodes voor inlichtingenverzameling.

We leven in een tijd van razendsnelle technologische evoluties, die ook een zware impact hebben op ons veiligheidslandschap. Fenomenen als terrorisme, extremisme en spionage zijn anno 2018 sterk gedigitaliseerd; radicale boodschappen worden via het internet verspreid, hackings vormen een reële dreiging voor onze kritische infrastructuur en terreurgroepen als IS hebben in Syrië bewezen dat het perfect mogelijk is om een terroristische aanslag te plegen met behulp van zelfgemaakte explosieven en een commerciële drone. Om aan dergelijke dreigingen het hoofd te kunnen bieden, moet een performante inlichtingendienst ook over performante ICT-tools beschikken. Belangrijker nog is dat de inlichtingendiensten ook over de juiste juridische wapens beschikken om dergelijke tools te kunnen gebruiken, al was het maar om gelijke tred te kunnen houden met een aantal grotere spelers op het terrein. Of, beter gezegd, om de achterstand met deze diensten niet te groot te laten worden. Waarom deze nuance? Wel, na de aanslagen van 9/11 heeft het nog tien jaar geduurd eer de VSSE, via de wet op de zogenaamde bijzondere inlichtingenmethodes (BIM), juridisch de mogelijkheid kreeg om bijvoorbeeld een informaticasysteem binnen te dringen of om een telefoon af te luisteren. En hoewel ik daarmee het klassieke inlichtingenwerk niet wil afvallen, durf ik toch beweren dat in die tien jaar onze dienst, buiten haar wil om, in een aantal belangrijke evoluties en fenomenen een achterstand heeft opgelopen en kansen heeft gemist. Dit is een spijtige vaststelling, maar het heeft geen zin om te blijven stilstaan bij het verleden.

Een derde verdienste van de WIV was dat ze niet alleen een kader schiep voor de VSSE, maar ook voor onze militaire partnerdienst ADIV. Hierdoor kon ook de basis gelegd worden voor de samenwerking tussen de civiele en militaire inlichtingendiensten. Aanvankelijk verliep dit eerder aarzelend, maar intussen zijn er grote stappen vooruit gezet. Het hoeft geen betoog dat de terreurdreigingen waarmee België vanaf 2014 in volle hevigheid werd geconfronteerd, hiertoe onrechtstreeks hebben bijgedragen. Samen met ADIV werkt de VSSE aan de ontwikkeling van een inlichtingenstuurplan, waarbij de mensen en middelen van de betrokken diensten zo efficiënt mogelijk worden ingezet, en waarbij de aanwezige inlichtingenexpertise geoptimaliseerd wordt. Dit kadert ook in de opvolging van de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie die naar aanleiding van de aanslagen van 22 maart 2016 werd opgericht.

Dames en heren,

De WIV was, in 1998, geen eindpunt, maar eerder een vertrekbasis om eindelijk werk te maken van een performante inlichtingenstructuur, met duidelijke bevoegdheden en een duidelijk werkkader. We zijn nu twintig jaar verder, en het is duidelijk dat er intussen al veel veranderd is, maar ook dat er nog veel zaken moeten veranderen en verbeteren. Ik heb hier al verwezen naar de wet op de bijzondere inlichtingenmethoden die de VSSE de kans gaf om de inlichtingenwerking af te stemmen op de nieuwe technologische en maatschappelijke evoluties. De nieuwe beleidsnota van de minister van Justitie geeft een aantal voorbeelden van verdere “updates”, om in het cyberjargon te blijven, die nodig zijn opdat de VSSE qua slagkracht en middelen relevant zou blijven. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan de mogelijkheid voor agenten en informanten van de VSSE om, onder strikte voorwaarden, kleine vergrijpen te plegen. U zal begrijpen dat dit onder bepaalde omstandigheden noodzakelijk kan zijn, bijvoorbeeld voor een informant die directe toegang heeft tot zware crimineel-terroristische milieus.

In het begin van mijn toespraak heb ik verwezen naar de nood aan structuur, een behoefte die zowel voor individuen als voor instellingen geldt. Maar elke organisatie en instelling is uiteindelijk niets meer dan een samenspel van een bepaald aantal individuen. Het feit dat de Veiligheid van de Staat er toch in slaagt haar opdrachten te vervullen en resultaten te boeken, met beperkte financiële middelen en een materiële en juridische omkadering die niet altijd even optimaal is, komt door de kwaliteit en beroepsernst van haar medewerkers. Men zegt vaak dat ons land geen enkele grondstof heeft, behalve onze “grijze massa”, intelligentie en talent; hetzelfde geldt in zekere zin ook voor de VSSE.

Technologie kan veel, maar is geen alternatief voor menselijk kapitaal. De “war for talent” geldt niet alleen voor privébedrijven, maar ook voor de overheid en zeker voor de inlichtingendiensten. Dit stelt ons voor zware uitdagingen.

Ik heb al herhaaldelijk mijn wens benadrukt om onze dienst in omvang te verdubbelen. Dit mag overdreven ambitieus lijken, maar indien we de VSSE qua mensen en middelen op het niveau van bijvoorbeeld de Nederlandse, Zweedse of Deense inlichtingendiensten willen krijgen, moeten we deze inspanning leveren, al besef ik dat dit een proces van lange adem is.

De VSSE is geen overheidsadministratie als een andere, net zoals haar medewerkers geen “gewone” ambtenaren zijn met een standaardprofiel. Ten eerste is er de voorwaarde van het veiligheidsonderzoek, wat aanwervings- en aanstellingsprocedures gevoelig vertraagt. Concreet kan dit betekenen dat er tussen de beslissing om een selectie te organiseren en de effectieve indiensttreding van de geselecteerde kandidaten vaak vele maanden liggen, wat demotiverend kan werken voor potentiële kandidaten. Ten tweede is er de niet aflatende zoektocht naar mensen met zeer specifieke en zeldzame competenties: een cyberexpert, iemand die de verschillende Berberse talen beheerst of een islamoloog. Vaak gaat het om profielen die sowieso al redelijk zeldzaam zijn, en wat schaars is, is vaak ook duur. De loons- en arbeidsvoorwaarden die de VSSE kan aanbieden, zijn verbonden aan het ambtenarenstatuut. U begrijpt dat het in die omstandigheden niet evident is om bijvoorbeeld mensen met een hoogtechnologisch profiel aan te werven.

Wat meer is: voor een aantal specifieke inlichtingentaken, zoals schaduwing, of rekrutering van een menselijke bron, bestaan er geen specifieke externe opleidingen. De selectie en vorming voor deze belangrijke taken moet dus volledig intern gebeuren. Omdat er traditioneel in golven aangeworven wordt, waardoor veel personeelsleden quasi tegelijkertijd binnenstromen, stelt dit ons intern voor zware organisatorische uitdagingen. Ik zwijg dan nog over heel praktische zaken zoals een gebrek aan lokalen om al deze nieuwkomers te kunnen huisvesten. Wat de uitstroom betreft, moet de nodige aandacht besteed worden aan interne kennisoverdracht, om te vermijden dat kostbare kennis, ervaring en competenties verloren zouden gaan.

Op langere termijn betekent dit ook dat niet alleen de instroom, maar ook de uitstroom rond bepaalde momenten piekt. Tijdens de jaren negentig zijn er bijvoorbeeld zo goed als geen personeel aangeworven, waarna er een grote rekruteringsgolf volgde; het logische gevolg is dan ook dat er binnen een bepaald aantal jaren een even grote uitstroom zal volgen van pensioneringen. Samen met het feit dat mensen tegenwoordig sneller van job wisselen en maar zelden hun hele carrière binnen eenzelfde bedrijf of organisatie volmaken, zorgt dit voor heel wat uitdagingen om ervoor te zorgen dat er de dienst steeds over voldoende mensen met het juiste profiel beschikt. En misschien kan deze vaststelling ons ook ertoe brengen om bepaalde taboes te laten sneuvelen, en bijvoorbeeld te denken aan een meer flexibele aanwervingspolitiek, met bijvoorbeeld de mogelijkheid van tijdelijke contracten voor heel specifieke opdrachten. Aan uitdagingen dus geen gebrek, zoals u merkt.

Dames en heren,

De WIV tekende in 1998 een werkingskader uit voor de VSSE. De twee voorbije decennia heeft de VSSE het nodige gedaan om binnen het kader van deze opdrachten, mogelijkheden en beperkingen, haar opdrachten zo goed mogelijk te vervullen. De tijd staat echter niet stil, en het inlichtingenlandschap is volop in beweging. De technologische ontwikkelingen bieden ons nieuwe mogelijkheden, maar ook nieuwe uitdagingen, en leveren ook potentieel nieuwe dreigingen op. Het juridische en politieke kader kan deze ontwikkelingen niet altijd tijdig bijbenen, zoals ik aangetoond heb met de verwijzing naar de wet op de bijzondere inlichtingenmethodes. Maar al deze technische, juridische en administratieve overwegingen mogen ons niet blind maken voor de menselijke factor in onze opdracht en in onze werking. De bescherming van de burger en van het grondgebied blijft uiteindelijk onze basisopdracht, en geen enkel praktisch obstakel kan en mag ons van deze taak afleiden, hoe groot de uitdaging ook is.

(Crédits photo: © Jimmy Kets)